Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça: Constituição Europeia

A construção do Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça (ELSJ) na União Europeia teve início com os primeiros tratados europeus, que, embora focados inicialmente no desenvolvimento económico, através do estabelecimento de um mercado comum e da livre circulação de pessoas, serviços e capitais, gradualmente reconheceram a interdependência entre liberdade e segurança. O Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, por exemplo, já ligava as questões de segurança às de liberdade, sinalizando a necessidade de ações concertadas para garantir um desenvolvimento estável. No entanto, a busca pela concretização de um Mercado Comum enfrentou obstáculos, principalmente devido à necessidade de decisões por unanimidade. A década de 1970 trouxe novos desafios sociais, como o aumento de refugiados e imigrantes, o que, aliado ao esforço de implementação das quatro liberdades comunitárias, gerou um contexto favorável ao surgimento de formas informais de cooperação entre os Estados-membros em matéria de justiça e assuntos internos. A Convenção de Nápoles (1967) representou um primeiro passo nesse sentido, estabelecendo um quadro de assistência mútua entre as administrações aduaneiras. Consequentemente, a partir de 1975, desenvolveu-se uma cooperação intergovernamental informal, envolvendo o intercâmbio de informações e experiências nos domínios da imigração, direito de asilo e cooperação policial e judiciária, com a criação de grupos de trabalho como o Grupo Trevi e o Grupo Ad Hoc. Este período inicial caracteriza-se por uma abordagem gradual, com avanços e recuos, refletindo a 'política dos pequenos passos' característica da integração europeia até então.

O Acto Único Europeu (1986) marcou um avanço significativo na integração europeia, institucionalizando a cooperação política europeia e estabelecendo um prazo para a concretização do mercado interno (31 de dezembro de 1992). O objetivo era a abolição dos obstáculos à livre circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais entre os Estados-membros. Paralelamente, e à margem da Comunidade Económica Europeia, foi assinado o Acordo de Schengen (1985), visando a supressão gradual dos controlos nas fronteiras comuns, e a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen (1990) estabeleceu mecanismos para a implementação prática da livre circulação de pessoas, facilitando o transporte de mercadorias e eliminando barreiras físicas entre os países signatários. Criou-se assim uma fronteira externa comum com controlos de acesso, estabelecendo medidas compensatórias e políticas concertadas para a liberdade de circulação. O Sistema de Informação Schengen (SIS) foi um instrumento fundamental para essa cooperação, permitindo o intercâmbio de informações entre as autoridades dos Estados-membros. O 'acervo Schengen' tornou-se um importante laboratório de integração, demonstrando a viabilidade de cooperação em áreas sensíveis, preparando o caminho para políticas mais ambiciosas no âmbito do ELSJ.

O Tratado de Amesterdão (1997) representou um passo crucial na consolidação do ELSJ, introduzindo um novo título na Parte III do Tratado (Políticas da Comunidade) relacionado com a livre circulação de pessoas. Buscou-se 'comunitarizar' todo o processo relacionado, abrangendo não apenas medidas diretamente vinculadas ao livre trânsito, mas também outras indiretamente relacionadas, como um regime comum de estrangeiros e a cooperação judiciária em matéria civil e administrativa. O Tratado também reorganizou o terceiro pilar da União Europeia, reduzindo-o à cooperação policial e judiciária em matéria penal e incluindo uma 'pasarela de comunitarização', permitindo ao Conselho, por unanimidade, incluir a cooperação judicial e policial no Título IV do TCE. O Tratado de Nice (2001), por sua vez, teve como objetivo principal preparar a União Europeia para futuras expansões, mas também trouxe novidades no campo da cooperação intergovernamental em matéria penal, com a criação da Eurojust (2002). A Eurojust, composta por representantes dos Estados-membros, tem como função primordial contribuir para a maior coordenação das autoridades nacionais competentes para a investigação e perseguição de crimes transfronteiriços graves. O Tratado de Nice reforça a cooperação judiciária, colocando-a institucionalmente no mesmo nível da cooperação policial, promovendo uma abordagem mais equilibrada e consistente para a segurança na União Europeia.

O Acordo de Schengen, assinado em 14 de junho de 1985, e a sua Convenção de Aplicação, assinada em 19 de junho de 1990, representaram marcos cruciais na implementação da livre circulação de pessoas na Europa. O objetivo principal era a supressão gradual dos controlos nas fronteiras comuns entre os países signatários. O acordo reconhecia a importância de se concretizar o desejo expresso de abolir os controlos nas fronteiras comuns, tanto para a circulação de pessoas quanto para facilitar o transporte e a circulação de mercadorias. Essa iniciativa tinha como base o Tratado que institui as Comunidades Europeias, complementado pelo Acto Único Europeu, que previa um mercado interno sem fronteiras internas. A Convenção de Aplicação de 1990 foi crucial para eliminar definitivamente as barreiras físicas internas remanescentes e para estabelecer uma fronteira externa comum, onde os controlos de acesso seriam realizados. Além disso, definiu medidas compensatórias e políticas concertadas para uma implementação eficaz da livre circulação de pessoas, serviços, mercadorias e capitais, definindo conceitos essenciais, tais como ‘fronteira interna’, ‘fronteira externa’, entre outros. A Convenção visava criar um sistema de cooperação eficiente, inclusive prevendo a entreajuda judiciária em matéria penal e procedimentos de extradição acelerados. O sistema informatizado comum, o Sistema de Informação Schengen (SIS), destaca-se como um instrumento crucial para a eficácia desta cooperação.

O 'acervo Schengen', ou seja, o conjunto de acordos e disposições resultantes do Acordo e da Convenção de Schengen, tornou-se um elemento essencial para o desenvolvimento da integração europeia. Apesar de o Acto Único Europeu ter introduzido inovações consideradas 'tímidas', o Acordo de Schengen gerou uma dinâmica significativa, impulsionando novas políticas e meios financeiros para a realização do mercado interno. A concretização prática do princípio da livre circulação de pessoas, serviços e capitais, previsto no Tratado de Roma e alterado pelo Acto Único Europeu, encontrou no espaço Schengen sua primeira aplicação efetiva. O sucesso do Acordo de Schengen serviu de demonstração da viabilidade de cooperação profunda entre Estados-membros em áreas sensíveis, permitindo que a Comunidade Europeia se aventurasse em novos projetos de integração, inclusive em novas políticas para o Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça (ELSJ). A integração do 'acervo Schengen' no âmbito da União Europeia, através de protocolos anexos a tratados posteriores, reforçou ainda mais a sua importância e a sua contribuição para o objetivo de criar um espaço de liberdade, segurança e justiça sem fronteiras internas para os cidadãos da União. A posição especial de alguns países, como o Reino Unido, Irlanda e Dinamarca, relativamente a algumas disposições do 'acervo Schengen', demonstra as complexidades do processo de integração.

O Tratado de Amesterdão, assinado em 1997, representou um avanço significativo na construção do Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça (ELSJ). Uma das suas principais inovações foi a 'comunitarização' da livre circulação de pessoas, alargando a abrangência para além da simples passagem de fronteiras. O tratado incluiu medidas para um regime comum de estrangeiros, incluindo questões de residência e cooperação judiciária em matéria civil e administrativa. A cooperação policial e judicial em matéria penal, embora mantida em grande parte numa base intergovernamental, também sofreu alterações. O tratado incluiu uma chamada 'pasarela de comunitarização', permitindo que o Conselho, por unanimidade e sob proposta da Comissão, pudesse transferir áreas de cooperação policial e judicial para o quadro comunitário. Esta cláusula permitia um aprofundamento gradual da integração, adaptando-se às diferentes realidades e sensibilidades dos Estados-membros. O Reino Unido, Irlanda e Dinamarca, no entanto, mantiveram posições específicas, refletindo a 'geometria variável' do processo de integração europeia. O tratado, portanto, buscou melhorar a eficácia da cooperação e aproximar as legislações nacionais através do reconhecimento mútuo de decisões judiciais e extrajudiciais. A incorporação gradual de novas áreas no âmbito comunitário buscava a consolidação de um ELSJ mais eficaz e integrado.

A Conferência Intergovernamental que resultou no Tratado de Nice (2001) focou-se em questões institucionais preparatórias para o alargamento da União Europeia. Embora com uma agenda política mais limitada que tratou os 'restos de Amesterdão', o tratado trouxe uma inovação relevante para o ELSJ: a criação da Unidade Europeia de Cooperação Judicial (Eurojust). Criada em 2002, a Eurojust é composta por um membro por Estado-membro, nomeados entre juízes e procuradores experientes, e tem como principal função coordenar as autoridades nacionais competentes na investigação e perseguição de crimes transfronteiriços graves, trabalhando em estreita cooperação com a Europol e outras agências. A sua inclusão no Tratado da União Europeia eleva a cooperação judiciária ao mesmo nível da cooperação policial, buscando uma abordagem equilibrada e consistente na luta contra a criminalidade. A Eurojust representa um avanço na institucionalização da cooperação judiciária na União Europeia, visando uma maior eficácia na investigação e combate a crimes graves que ultrapassam as fronteiras nacionais. No entanto, o tratado manteve a necessidade de unanimidade em muitas decisões, o que continuou a representar um obstáculo para uma ação mais célere e eficaz no ELSJ.

O Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa, embora não tenha entrado em vigor devido à rejeição em referendos na França e na Holanda, representou um passo importante na tentativa de consolidação do ELSJ. O documento aprofundava as linhas de integração já iniciadas em tratados anteriores, buscando um quadro jurídico comum no domínio da justiça e dos assuntos internos. A constitucionalização da Carta dos Direitos Fundamentais da União foi um ponto crucial, estabelecendo princípios fundamentais para o espaço de liberdade, segurança e justiça. O tratado destacava a importância da livre circulação e segurança, reiterando que a liberdade só é plena em ambiente seguro, assente em justiça. A inclusão de uma 'cláusula de flexibilidade' permitiria à União criar novas políticas de forma mais autônoma, enquanto a criação do cargo de Ministro dos Negócios Estrangeiros da União, apesar de não ser um órgão institucional pleno, representava um avanço na afirmação da União na comunidade internacional. O tratado também mantinha o princípio da 'geometria variável' ou 'cooperação reforçada', reconhecendo as diferenças entre os Estados-membros e a necessidade de adaptações. O Protocolo relativo ao acervo Schengen integrava este no âmbito da Constituição, mostrando o caminho para o desenvolvimento deste importante instrumento de integração europeia na construção do ELSJ.

O Programa de Haia, mencionado nas Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Bruxelas (4 e 5 de novembro de 2004), tinha como objetivo principal reforçar a liberdade, a segurança e a justiça na União Europeia. O programa reconhecia o papel cada vez mais importante da União Europeia na cooperação policial, aduaneira e judiciária, e na definição de políticas coordenadas em matéria de asilo, imigração e controlo das fronteiras externas. O programa destacava a importância do Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa (assinado em Roma, 29 de outubro de 2004) para consolidar um espaço comum de liberdade, segurança e justiça, aproveitando o trabalho realizado em tratados anteriores como os de Maastricht, Amesterdão e Nice. O Programa de Haia enfatizava os progressos realizados no primeiro período de cinco anos, incluindo o estabelecimento de bases para uma política comum de asilo e imigração, a preparação da harmonização dos controlos nas fronteiras e o avanço na cooperação policial e judiciária. O programa prevê uma revisão em 1 de novembro de 2006, considerando a entrada em vigor do Tratado Constitucional. A rápida abolição de controlos nas fronteiras internas e a criação gradual de um sistema de gestão integrado para as fronteiras externas, juntamente com o reforço dos controlos nas fronteiras externas da União, são pontos-chave.

O Programa de Haia dedicou atenção especial à gestão de fluxos migratórios e ao controlo de fronteiras. O Conselho Europeu salientava a importância de se abolir rapidamente os controlos nas fronteiras internas, de se estabelecer gradualmente um sistema de gestão integrado para as fronteiras externas, e de se reforçar os controlos e a vigilância nessas fronteiras. A criação da Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas (em 1 de maio de 2005) foi um passo importante nesse sentido. O programa também previa a avaliação desta agência até ao final de 2007, demonstrando o compromisso com a transparência e a eficácia. A implementação rápida do Sistema de Informação de Vistos (VIS), incluindo dados alfanuméricos, fotografias e elementos biométricos, era considerada prioritária. O programa reconhecia a necessidade de uma abordagem comum para a concessão de vistos de curta duração a nacionais de países terceiros, numa perspectiva de reciprocidade e parceria nas relações externas, especialmente no que diz respeito à migração. Em resumo, o programa procurava harmonizar as políticas de controlo de fronteiras, estabelecendo uma abordagem integrada e eficaz para a gestão de fluxos migratórios, equilibrando a livre circulação com a segurança e o controlo de fronteiras.

A conclusão do texto defende a necessidade urgente de uma 'política uniforme do cidadão europeu' no Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça (ELSJ). O autor critica a 'política dos pequenos passos', argumentando que esta, sem um objetivo claro previamente definido, pode resultar em retrocessos, como exemplificado pela não ratificação do Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa pela França e Holanda. A falta de harmonização e a existência de legislações distintas entre os Estados-membros são apontadas como ineficientes e incompatíveis com a complexidade das questões transversais de liberdade, segurança e justiça na União Europeia. A criação de códigos únicos (Penal, Processo Penal, Civil, etc.) é apresentada como uma solução para garantir a segurança jurídica, a igualdade de oportunidades e de tratamento, e a coesão social na União Europeia. A urgência em avançar para uma integração plena é reforçada pela crescente importância do ELSJ, particularmente após os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001, 11 de março de 2004 e 7 de julho de 2005.

O Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa é apresentado como um documento que, apesar de seguir a 'política dos pequenos passos', representa um avanço no sentido de uma integração mais profunda. Embora a União Europeia nunca possa ser totalmente soberana, o texto argumenta que o substrato jurídico-conceptual não deve impedir o avanço para uma integração plena, com a adoção de códigos únicos que garantam a segurança jurídica e a coesão social. A não ratificação do tratado é vista como um exemplo de 'política dos pequenos retrocessos', que devem ser evitados para o fortalecimento do ELSJ. O ELSJ é reconhecido como um dos principais desafios do século XXI para a União Europeia, e os valores de liberdade, segurança e justiça são considerados fundamentais para os Estados-membros. A conclusão apela à superação das hesitações e ao desenvolvimento de uma legislação uniforme e eficaz, que fortaleça a União Europeia enquanto espaço de liberdade, segurança e justiça, garantindo a segurança jurídica e a igualdade de oportunidades para todos os seus cidadãos.